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El sociólogo Julio Cotler afirma que la exclusión “fomenta la presencia cotidiana de masivas protestas sociales y la desafección política de amplios sectores sociales que derivan en serios problemas de gobernabilidad”. Cotler usará cohesión social como sinónimo de integración social, y la definirá como “un proyecto destinado a crear las condiciones institucionales necesarias para promover la igualdad de derechos y oportunidades, particularmente de aquellas capas sociales de la población que, tradicionalmente, han sido reprimidas o impedidas de acceder a los recursos colectivos y que la literatura especializada denomina sectores “excluidos” “Esta definición de la cohesión o integración social supone una decidida política “inclusiva” que busca reducir las desigualdades impulsando la participación igualitaria de la población en los bienes públicos, favoreciendo el simultáneo desarrollo de la autonomía individual y de la solidaridad entre diferentes niveles sociales a fin de crear y fortalecer las relaciones y los valores democráticos”
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INCLUSIÓN SOCIAL EN
La Inclusión social es el camino a forjar la justicia, la igualdad y la dignidad en democracia?
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Pilar Arroyo R.P.
Lima 15 de octubre del 2011.
Con el nuevo gobierno el país ha asistido a la introducción del término inclusión social, como un término clave en las propuestas políticas de la presente administración. El Presidente Humala sostiene que tiene un mandato popular concreto “en el que el principal compromiso es un crecimiento económico pero con inclusión social”[1] Nos parece importante, por ello, entender a cabalidad de qué estamos hablando cuando nos referimos a ello. Algunas reflexiones al respecto
I.- ANTE UNA REALIDAD DE EXCLUSIÓN SOCIAL SE IMPONE
El economista Javier Iguiñiz señala que “El término "inclusión" en el ámbito de la política social se contrapone al de "exclusión social". Iguiñiz sostiene que “el enfoque de la exclusión social apunta a “los mecanismos y relaciones sociales que 'dieron lugar a' y reproducen la pobreza” [2].
Se señalará que la exclusión afecta el desarrollo económico, pero sobre todo deteriora los vínculos sociales y políticos. Adolfo Figueroa, Teófilo Altamirano y Denis Sulmont señalan que “Encontramos, pues, una correlación entre los espacios influidos por Sendero Luminoso y aquellos de mayor exclusión económica y discriminación social (...) la subversión se desarrolló más en las áreas donde la exclusión era más significativa” [3]
El sociólogo Julio Cotler afirma que la exclusión “fomenta la presencia cotidiana de masivas protestas sociales y la desafección política de amplios sectores sociales que derivan en serios problemas de gobernabilidad”. Cotler usará cohesión social como sinónimo de integración social, y la definirá como “un proyecto destinado a crear las condiciones institucionales necesarias para promover la igualdad de derechos y oportunidades, particularmente de aquellas capas sociales de la población que, tradicionalmente, han sido reprimidas o impedidas de acceder a los recursos colectivos y que la literatura especializada denomina sectores “excluidos”
“Esta definición de la cohesión o integración social supone una decidida política “inclusiva” que busca reducir las desigualdades impulsando la participación igualitaria de la población en los bienes públicos, favoreciendo el simultáneo desarrollo de la autonomía individual y de la solidaridad entre diferentes niveles sociales a fin de crear y fortalecer las relaciones y los valores democráticos”[4]
LAS CAUSAS DE
Empleo
Educación
Manuel Bello señala que “el modelo vigente reproduce y amplía las desigualdades, los privilegios y la exclusión existentes en la sociedad”, debido a que “tenemos un sistema de "apartheid escolar", en el que cada estudiante asiste a un tipo de escuela que corresponde al estatus socioeconómico o étnico de su familia, de modo que en cada escuela se agrupan poblaciones homogéneas y se excluye a los diferentes”.
Y agrega que: “en el sistema segregado cada tipo de escuela no sólo dispone de diferentes condiciones materiales (local, equipamiento, materiales de aprendizaje) y pedagógicas (maestros, programas y métodos), que podrían nivelarse ("cerrar brechas") por medio de una intensa inversión estatal; además, en cada tipo de escuela es diferente el nivel educativo de los padres, la disponibilidad de recursos culturales (libros, Internet, cine y teatro, etc.) del hogar y el saber previo de los estudiantes (capacidades producto de la alimentación, estimulación oportuna, educación inicial, oportunidades de aprendizaje no formal)” [6].
CEPAL dirá que “El sentido de pertenencia a la sociedad se ve fortalecido cuando existe un sistema educativo percibido como justo y que sirve a la equidad intergeneracional”[7] Lo que se propone es una educación de calidad que desarrolle, en el educando, destrezas y capacidades que le permitan adaptarse a los cambios productivos a lo largo de su vida, desarrollar su capacidad de gestión y también de uso del conocimiento, información, y comunicación dada la importancia que han adquirido en el mundo globalizado. Es decir, los esfuerzos deben apuntar a transmitir conocimientos y destrezas (que llama activos simbólicos) que posibiliten a futuro una mejor distribución de ingresos, bienes y servicios (que llama activos materiales), sentando así las bases para revertir la actual reproducción intergeneracional de la pobreza.
La propuesta educativa de Patricia Salas, Ministra de Educación, busca impactos sostenidos en los niveles de inclusión social, buscando reducir “tres “brechas” en educación: la brecha urbano-rural (la oferta educativa para poblaciones rurales no existe o es de baja calidad); la educación de poblaciones indígenas o hablantes de idiomas diferentes del castellano, que plantea temas como la eficiencia en alfabetización en la lengua materna, el rescate de valores culturales y el fortalecimiento de la identidad y el orgullo de ser lo que se es; y la atención de la primera infancia. Todo ello cuenta con una dotación presupuestal relativamente mejor y, en opinión de la ministra, requiere consolidar, en un país en extremo diverso, la descentralización, corrigiendo los errores e inconsistencias de las gestiones anteriores” [8].
Ausencia de redes de protección social
CEPAL afirma que la reforma neoliberal transfirió la responsabilidad de la protección social al mercado (es decir las hizo depender de la oferta y la demanda) y a las familias (haciéndolas depender sólo de sus ingresos). CEPAL señala que se requiere crear redes inclusivas de protección social ante vulnerabilidades y riesgos como los shocks económicos (pérdida de empleo de algún miembro de la familia o la quiebra/pérdida de algún negocio); shocks asociados a desastres de tipo natural (terremotos, heladas, sequías, incendios); y shocks sociales (enfermedad, accidente robos) etc.
Es nuestra condición de ciudadanos, la que nos hace titulares de dicho derecho a tener acceso a redes de protección social garantizadas por el Estado. CEPAL propone financiar dichas redes mediante una combinación de fondos contributivos (aportados directamente por el trabajador) y otros redistributivos (mediante las transferencias -vía-impuestos- de los que tienen más hacia los que menos)[9].
Discriminación
CEPAL señala que la “exclusión” económica y social se acompaña con la discriminación de género y de raza”[10] Y agrega “La negación del otro constituye una marca secular [histórica] de ciudadanía incompleta en la región. (…) Por tratarse de una región pluriétnica y pluricultural, los indígenas, la población de origen africano y otros grupos sociales sufren distintas formas de discriminación o exclusión (…) Los grupos discriminados, además de tener un acceso más precario a la educación, el empleo y los recursos monetarios, también se ven excluidos por la falta de reconocimiento político y cultural de sus valores, aspiraciones y modos de vida… De este modo, la exclusión socioeconómica y la discriminación cultural se potencian mutuamente[11]
Refiriéndose a esta causa de la exclusión el antropólogo C.I. Degregori señalaba que “En el caso peruano ha sido más bien una trenza de exclusiones, discriminaciones, opresiones donde se superponen clase, etnicidad, raza, género, generación y algo que en los últimos años cabe más: la región. Trenza en que por momentos predomina un elemento u otro, pero todos están combinados, especialmente la clase. Creo que si tuviera que destacar uno de ellos sería la clase, aunque expresada en términos de una gramática territorial y étnico racial. Porque en el Perú nuestra gramática y lenguaje de discriminación, de exclusión, es mucho más étnico racial y regional”[12].
Por eso, como afirma el sociólogo Eduardo Ballón “la cohesión supone del reconocimiento del otro, lo que exige de tolerancia y reconocimiento de las diferencias”[13]
Ausencia de democracia integral
CEPAL plantea la necesidad de superar una manera de entender la democracia como simplemente democracia representativa y más bien señala que el reto es fortalecerla favoreciendo lo que hoy entendemos como democracia participativa, es decir la existencia de múltiples canales de consulta, participación, diálogo y concertación social.
Curiosamente esta mirada es compartida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que afirma que: “Las organizaciones que representan a grupos excluidos, entre las que pueden incluirse organizaciones no gubernamentales (ONGs), organizaciones de base y grupos comunitarios, son fundamentales para el funcionamiento de un proceso de políticas públicas que promuevan la inclusión (…) fomentar la identidad personal y de grupo, resulta esencial para combatir la exclusión”[14].
[1] )
[2] ) “Inclusión: un concepto y un proyecto en proceso” en Domingo. Suplemento Dominical de
[3] ) A. Figueroa, T. Altamirano, D. Sulmont: Exclusión Social y Desigualdad en el Perú (Lima, OIT, 1996) pp. 111-112.
[4] ) Cotler, J. (editor)
[5] ) OIT, Oficina Regional para América Latina y el Caribe Panorama Laboral 2006 América Latina y el Caribe (Lima, OIT, 2006) p. VI. y Propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente, 2004-
[6] ) Bello, Manuel “Educación: ¿reducir brechas o transformar?” en lamula.pe, 7 de agosto del 2011.
[7] ) CEPAL, Cohesión… p.113.
[8] ) Revista Argumentos, año 5, n.° 4. (Septiembre 2011) p.2.
[9] ) Cf. CEPAL, Cohesión … p. 121.
[10] ) Cotler op.cit. p. 16.
[11] ) CEPAL Cohesión pp. 19-20
[12] ) Entrevista a Carlos Iván Degregori Por Pablo Sandoval “Lo que viene para el país es un nuevo capítulo en la transacción entre estado, elites y sociedad” 16 de julio del 2009, en Revista Argumentos (IEP).
[13] ) Ballón, E. “
[14] ) G.Márquez, A.Chong, S. Duryea, J. Mazza, H. Ñopo (coord..) Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 2008. ¿Los de Afuera? Patrones Cambiantes de Exclusión en América Latina y el Caribe. (Washington, BID, 2007) p.241.
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Baja presencia del Estado en todo el territorio lo que no garantiza el acceso de la población a servicios básicos
La inclusión tiene también una dimensión territorial, parte importante de ella tiene que ver con la presencia estatal para garantizar al conjunto de la población el acceso a los servicios básicos y así proteger y ampliar las capacidades de las personas. Para el caso peruano el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha construido un Índice de Densidad del Estado (en adelante IDE) [1], compuesto por cinco indicadores que reflejan el acceso a servicios esenciales para el desarrollo humano, como son: identidad, salud, educación, saneamiento y electrificación.
De acuerdo a estos índices el PNUD afirma que el IDE más alto lo tienen Lima, Arequipa y Tacna y en el otro extremo se encuentran Huancavelica, Amazonas, Huánuco, Cajamarca y Loreto. El informe señala que “el Estado es más denso en las capitales de departamento y no logra salir lo suficiente de ellas para asegurar una cobertura equivalente de sus servicios fundamentales a la población que habita en el resto de provincias de cada departamento, incluso en las más cercanas” (PP.58-59).
Para los autores “la exclusión de los bienes y servicios considerados tiene rostro rural (…) si esta brecha no se supera, será imposible integrar a la población rural al mercado y a las oportunidades del crecimiento económico” (p.152) (…) llevar el Estado hasta los espacios rurales es un reto para combatir la exclusión y la pobreza” (p.48). Proponen que “La política social y la inversión pública deben priorizar la atención de los indígenas para superar la existente exclusión basada en la etnicidad. Hay mucho menos Estado en su función de proveedor de servicios básicos en las provincias donde predomina la población indígena” (p.152).
Para ellos “Se trata de crear consensos en el seno de la sociedad peruana respecto de eliminar estas carencias que condenan a un segmento importante de peruanos y peruanas a permanecer excluidos del progreso y la modernidad” (pp. 149 y 154).
Tributación: causa y vía de solución
CEPAL y otros autores coinciden en que la propuesta de inclusión social requiere un pacto fiscal y tributario distinto al que predomina actualmente. CEPAL señala el “importante papel que deben desempeñar los ingresos públicos en las transferencias solidarias a fin de reducir la pobreza y promover la inclusión social”[2] Y agrega que “En América Latina, la carga tributaria alcanza en promedio un 17% del PIB [Producto Bruto Interno], cifra muy por debajo del 41% de
Esta mirada de CEPAL es compartida también por el BID, en el libro anteriormente citado. Allí se nos dice que las cargas tributarias en América Latina están por debajo de los patrones mundiales en 6,8 puntos porcentuales del PIB “debido posiblemente a la influencia de los grupos de altos ingresos en el diseño y aplicación de las normas tributarias [pues] los ricos en América Latina cuentan con diversos recursos para no pagar los impuestos directos: En primer lugar, pueden bloquear la legislación de corte progresivo; pueden introducir incentivos y excepciones para diluir sus efectos (por supuesto, con el argumento del ‘interés nacional’); pueden corromper a la administración tributaria o utilizar sus recursos para moderar o dilatar sus aplicaciones en diversas formas legales; o pueden escapar de la jurisdicción junto con sus recursos” El BID incluso llega a cuestionar las exoneraciones tributarias dadas a la gran inversión. Es así que afirma que “Los estudios tienden en general a concluir que los incentivos y exenciones fiscales ejercen un papel muy modesto en las decisiones de invertir de las empresas y que no constituyen el mejor uso de los recursos fiscales” y enfatiza “la importancia de los impuestos y del gasto público para los patrones de inclusión y exclusión de América Latina.” [4].
En síntesis “Las transferencias de los que tienen más a los que tienen menos o de poblaciones de menor riesgo a otras de mayor riesgo son parte de la dinámica solidaria que hace posible una sociedad más cohesionada”, es decir inclusiva.[5]. El problema es que, como señala CEPAL “en muchos países de América Latina se observa una tendencia creciente de las clases media y alta a satisfacer sus necesidades de seguridad social, salud, educación, y desde hace poco incluso seguridad física mediante la compra de tales servicios en el mercado. Vale decir, su bienestar se separa del servicio público y de la acción del Estado. Lo que no pagan en impuestos lo hacen comprando servicios privados en el mercado, sea local o internacional. Por tanto, no tienen incentivos para reclamar por una mejor calidad de los servicios públicos, y mucho menos para pagar más impuestos a fin de mejorar la calidad y cobertura de los servicios públicos. A fin de cuentas, las clases media y alta pierden la solidaridad con el resto de la sociedad y generan ciudadanías sociales de primera y segunda clase, afectando gravemente la cohesión social”.[6]
III.-
El tema de la inclusión social está en el centro de la agenda del nuevo gobierno. De allí la propuesta de creación de un Ministerio que se ocupe específicamente del tema. El Premier señaló en su discurso al Congreso “Nuestro modelo de crecimiento con inclusión social en democracia supone una reforma profunda y gradual del Estado, de sus relaciones con la sociedad y una reforma política. Ello tendrá como propósito concretar la igualdad de los derechos, en especial los de acceso a la salud, educación, alimentación, viviendas, empleo digno y seguridad social. Solo así se resolverán las enormes brechas territoriales y sociales, se incorporará a los excluidos al mercado, al consumo y al desarrollo, y seremos una auténtica comunidad nacional. No tendremos una política económica divorciada de la política social”[7]
Y el Presidente Humala en su Discurso ante
+ La gran transformación es un proceso de inclusión social (n. 4)
+ La inclusión social requiere asimismo de servicios públicos de calidad y de igualdad de oportunidades. Los ciudadanos requieren acceso a la salud, a la educación, a una vivienda, a un trabajo digno y a la seguridad social. Hablamos de integración plena al interior de la sociedad peruana. Estamos promoviendo decididamente los intercambios entre nuestras comunidades, reconociendo y revalorando nuestra diversidad (n. 12).
+ Una de nuestras primeras medidas que hemos tomado ha sido la promulgación, en la ciudad de Bagua, de
+ Siempre en la línea de la inclusión social, mi gobierno viene priorizando la atención de las necesidades de los más frágiles y desprotegidos como los niños y ancianos. Pero, también nos preocupamos por la protección de los derechos de la mujer y de quienes históricamente han sido objeto de discriminación(n.21) (todas las negritas son del original).
Por su lado, Patricia Salas, Ministra de Educación afirma que “la inclusión tiene hasta tres vías en la lógica social. Una, lo que llamamos las políticas universales, que son salud, educación, empleo, protección, y la otra vía, que son la de los programas sociales o las políticas focalizadas que tienen que ver con un problema o una población en particular; y la tercera, que son las políticas productivas. Si logras articular las tres, creo que es más probable que la inclusión sea de verdad o más sostenible por lo menos”[8].
IV.- RELACIÓN CON
La pobreza es básicamente ausencia o carencia de ingresos, aunque en los últimos años se ha trabajado mucho la multidimensionalidad de la misma ya que se reconoce que la pobreza tiene una dimensión de género, otra social, otra psicológica, y también política. Sin embargo, lo primero sigue siendo predominante en la mayoría de los análisis.
La desigualdad, como bien señala O. Plaza, “expresa el acceso diferenciado que tienen los individuos y las clases a los recursos tangibles y no tangibles de su sociedad, acceso regulado y legitimado por la forma de organización política, económica, cultural y social de su país (…) Se trata de un fenómeno multidimensional y abarca los ámbitos económico, político, cultural y social. En ciertos grupos, estos ámbitos se refuerzan positiva o negativamente: hay grupos que concentran los beneficios en todos los ámbitos y hay grupos que obtienen muy poco en todos ellos” ([9])
Y agrega que la desigualdad tiene que ver con “la manera en que la organización general de la sociedad permite o impide el acceso por parte de los individuos y colectividades a los recursos tangibles y no tangibles, y, por lo tanto, alienta o limita el desarrollo de capacidades de los sujetos [pues] Las capacidades de las personas están condicionadas por los “derechos” efectivos de que gozan o carecen” ([10])
Un estudio del Banco Mundial da buena cuenta de esto. Durante cuatro años, se hizo focus groups buscando averiguar cómo y por qué los pobres logran salir de la pobreza y cuáles son los obstáculos para que no la logren superar. Para ello se entrevistó a 60,000 personas en 500 comunidades, de 15 países. Allí se señala que “los pobres saben que viven en un mundo desigual (…) A través de las regiones estudiadas los pobres definen la desigualdad como la restricción de sus oportunidades y capacidad de elegir. Ya sea la oportunidad de participar en los mercados, o de acceder a la ayuda gubernamental, o dar su opinión en la toma de decisiones comunitarias, las mujeres y hombres pobres enfrentan términos desiguales de relación, especialmente las mujeres” [11]
Si bien en cuanto a sus causas tanto pobreza como desigualdad tienen importantes puntos de contacto con la problemática de exclusión-inclusión social no son exactamente lo mismo. Por ejemplo: Un pobre puede estar integrado (incluido) al mercado, pero las condiciones (absolutamente desiguales) de su inclusión lo condenan a una pobreza permanente. El mencionado estudio del Banco Mundial corrobora eso. Se afirma que el trabajo de los pobres está situado en “actividades marginales, con una baja tasa de retorno (…) careciendo de capital, los pobres se involucran en actividades que requieren bajo capital, a menudo en mercados saturados”
Y agregan que “la mano invisible del mercado es en realidad una mano muy visible que está orientada contra los pobres” pues “los pobres no acceden a los mercados en igual pie de igualdad que los ricos”. Y agregan que “la evidencia encontrada sugiere una muy visible distorsión de los mercados a favor de los grupos dominantes y en contra de los pobres”. Por ello dicen que es importante fomentar las organizaciones económicas de los pobres para aumentar su capacidad de negociación en los mercados [12]
Otro ejemplo: un pobre puede estar incluido en el sistema educativo, pero la desigualdad (o brecha) entre la educación que se brinda a los niveles socio-económicos (NSE) A y E, lo condena a una permanente pobreza. Y otro: alguien perteneciente al NSE A evidentemente no es pobre ni sufre desigualdad, pero se siente excluido, debido a sus preferencias sexuales en una sociedad tan homofóbica como la peruana.
*****
[1] ) PNUD Oficina del Perú, Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009. Por una Densidad del Estado al Servicio de
[2] ) CEPAL Superar la pobreza mediante la inclusión social (Santiago, CEPAL, 2008) p. 20.
[3] ) CEPAL “Superar… p. 19.
[4] ) BID pp. 67,69, 72 y 50.
[5]) CEPAL Cohesión …p.59
[6] ) CEPAL Superar … pp. 44-45.
[7]) Exposición de
[8] ) Entrevista a Patricia Salas por Francesca Uccelli “Lo que el sistema educativo le puede ofrecer a la población es mucho más de lo que ella demanda”. En Revista Argumentos, año 5, n.° 4. Septiembre 2011.p 21 Disponible en http://revistargumentos.org.pe/hfp_cont_1202_ESP.html ISSN 2076-7722
[9]) Plaza, O. “Enfoques sobre Desigualdad y Pobreza en el Perú, una Aproximación Sociológica” en E. Toche (compilador) Perú Hoy n. 8
[10] ) “Equidad y desarrollo: Aspectos Conceptuales” Cuaderno de trabajo n. 5 (Lima, PUC, 2008) pp. 24 y 25 .
[11] ) Deepa Narayan, Lant Pritchett y Soumya Kapoor. Moving Out of Poverty. Success from the Bottom Up (World Bank, 2009) pp. 145 y 140-141. Extractos del mismo están disponible en www.bcasas.org.pe, Boletín de
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