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Gobiernos con un mandato de cambios
económicos y sociales profundos, y con todo el interés en llevarlos adelante, como los de Argentina,
Brasil, Uruguay, Ecuador y otros países de UNASUR, se encontraron con la
necesidad imperiosa de reconstruir el Estado para poder llevar sus intenciones
a la realidad. El Estado reaparece en
este nuevo contexto político como un actor imprescindible para promover e
impulsar los cambios. Se requiere para ello un rediseño integral. El mandato
emergente va en la dirección de un Estado
activo, asociado estrechamente con la sociedad civil, potenciador de la acción productiva de las pequeñas y medianas
empresas, fuertemente centrado en lo social, descentralizado, transparente,
sujeto al control social, de alta eficiencia gerencial, y apoyado en un
servicio civil profesionalizado basado en el mérito. Asimismo se aspira que
sea un Estado abierto a la participación ciudadana. A partir de ese
mandato, hay en diversos países del continente una nueva
generación de reformas del Estado, que lo están reformulando.
Hay una gran demanda social en la región
por “más Estado”, pero de una mejor calidad. No se aspira a un retorno al Estado
de los ’60, sino a construir un Estado
eficiente, participativo, y equitativo. El autor lo ha llamado en algunas
de sus obras “un
Estado inteligente”. Frente al argumento de que “cuidado” con el
crecimiento del Estado en la región, vale la pena ver las estadísticas
recientes. Según un informe de CEPAL y
OCDE sobre el Estado (diciembre 2011), “el
gasto público como porcentaje del producto bruto interno muestra un rezago de
la región con respecto a los países de la OCDE. A pesar de que el gasto público
ha aumentado, aún las diferencias son sustanciales, e incluso se han ampliado
en los últimos años”. El empleo
público representa la mitad del tamaño que tiene en los países de la OCDE. La región está también muy atrás en el proceso de descentralización.
Ha habido avances importantes en transferir poderes y competencias a las regiones, y municipios, pero el gasto
municipal es sólo el 9,5% del
Producto Bruto. En la OCDE es el 20,6
por ciento. Entre las reformas pendientes se halla la
necesidad de un nuevo pacto fiscal, a favor del desarrollo y la gente.
/////
Dr. Bernardo Kliksberg. Economista, Consultor, Escritor y Profesor Argentino, reconocido mundialmente como fundador de la nueva disciplina de la Gerencia Social y es pionero de "La Ética para el Desarrollo", el Capital Social y la Responsabilidad Social Empresarial.
***
Reconstruyendo
el Estado en la UNASUR.
*****
Por Bernardo Kliksberg.
Rcci.net/globalización. Noviembre del 2012.
Luego de las políticas neoliberales que destruyeron
al Estado, el proceso de recuperación del mismo ha comenzado. Erigir un Estado
eficiente, participativo y equitativo es la única manera de lograr inclusión
económica y social de la mayor parte de la población.
La ofensiva
contra el Estado.
Según repiten con frecuencia los
economistas ortodoxos en el mundo desarrollado y en el país, la culpa de la
crisis económica actual está en el crecimiento del Estado, particularmente en
la existencia del llamado Estado de Bienestar.
Desarmándolo se desactivaría su
causa central.
Los datos indican lo contrario.
En los países con Estado de Bienestar más desarrollado –como Noruega y Suecia–
la crisis no se produjo. Su presencia hace que la población sea protegida y
ello la empodera productiva y económicamente, asegurando las bases de
crecimiento de la economía.
Incluso el país menos afectado
por la crisis europea, Alemania, es el que tiene mayor Estado de Bienestar de
acuerdo con su gasto en servicios sociales.
Ello puede verse asimismo en los
ejemplos de Canadá y Estados Unidos. Canadá, que tiene servicios sociales mucho
más amplios que los de Estados Unidos, con un sistema de salud pública
universal y una gran red de protección social, ha enfrentado mucho mejor la
crisis que Estados Unidos.
El argumento anti Estado de
Bienestar no coincide con la realidad pero es muy funcional, permite dar un
aura de legitimidad a cortes que son éticamente inadmisibles y que violan los
derechos sociales más básicos...
Están produciendo un círculo
perverso en todos los países en que se están aplicando: reducción del Estado,
achicamiento de las políticas públicas cuando más necesarias son, descenso del
consumo, baja de la recaudación fiscal, aumento de los impuestos y los cortes
para compensarla, y más recesión.
Ya Keynes había explicado en 1937
que “la expansión, no la recesión, es el momento idóneo para la austeridad
fiscal”, advirtiendo a Roosevelt que no se apurara y no ahogara la recuperación
en desarrollo”.
Lecciones de
la experiencia latinoamericana.
El mejor juez de las teorías es
la realidad. América latina fue el laboratorio de experimentación de un
gigantesco operativo de ciertos sectores de la sociedad para desmontar el
Estado en las décadas de 1980 y 1990. ¿Qué puede aprenderse de esa experiencia,
tanto para el futuro de la región como para los debates actuales en el mundo
desarrollado?
Las reformas neoliberales del
Estado en América latina, de Menem, Salinas, y otros gobiernos similares, lo
afectaron estructuralmente.
Procuraron pasar del Estado
existente, al que se le atribuyeron calificativos como “obeso”, “omnipresente”,
“interventor”, al “Estado mínimo”. Se enfatizó que el Estado era nocivo para la
economía, de la más alta ineficiencia, y que la gran mayoría de sus funciones
debían ser transferidas a la “mano invisible” del mercado.
Se prometió que la nueva reforma
del Estado contribuiría a aumentar el crecimiento, reducir la pobreza, eliminar
la corrupción y mejorar la eficiencia.
Se instrumentaron en la mayoría
de los países de la región estrategias de “minimización del Estado” a través de
vías como la reducción de su planta de personal y del gasto público, una
acelerada política de privatizaciones, la desregulación, la eliminación
jurídica de diversas de sus funciones, entre otras.
Todo ello fue acompañado de una
vigorosa campaña de desvalorización de la acción estatal. Se cuestionó
frontalmente su sentido de existencia, se asoció actividad pública con
ineficiencia, se enfatizó la alta identidad entre aparato público y
posibilidades de corrupción. Se llegó asimismo a desprestigiar en extremo al
funcionario público, sugiriendo que era uno de los mayores obstáculos para
avanzar hacia un progreso sostenido.
Después de dos décadas de
aplicación de las reformas fue posible cotejar las promesas con las realidades.
La pobreza ascendió. A inicios de
los ’80 era un 40% de la población, y en el 2003 un 43,9%. Aun algunos de los
indicadores más elementales de salud pública, como la desnutrición infantil,
empeoraron entre los ’80 y el 2000.
Las cifras de desigualdad se
agudizaron. Eran malas a inicios de los ’80 pero empeoraron aún más. El Gini,
que era de 50.8 en los ’80, pasó a ser de 52.2 en los ’90. El de los países de
la OCDE, en cambio, era de 34.2. A fines de los 2000 el Gini alcanzó
proporciones récord: Brasil 0.64, Bolivia 0.60, Guatemala, 0.58, México 0.57,
Ecuador 0.56, Colombia 0.55, Argentina 0.53.
El balance de las reformas fue
regresivo. El Estado anterior presentaba gruesas deficiencias, patologías
burocráticas, facilidad para caer en prácticas clientelares, vulnerabilidad
ante la corrupción, serias ineficiencias, pero las reformas practicadas no se
limitaron a tratar de cambiar internamente al Estado, atacaron frontalmente su
mismo rol y sus instrumentos básicos de gestión.
¿Cómo quedó el Estado después de
los ajustes? ¿Cómo puede quedar si se va por la misma vía hoy en Europa y otros
países?
Desmantelando
el Estado.
En la reforma se achicó
fuertemente el personal público. En 1999 los funcionarios públicos eran en
América latina sólo el 7,3% de la población activa, en la OCDE el doble, 15,6%.
En sólo 10 años, entre 1987 y
1998, el empleo público bajó en la Argentina un 35%, en Chile un 63%, en
Bolivia un 25%, en Venezuela un 75%, en Uruguay un 26 por ciento.
Mientras en Estados Unidos había
en el 2001 siete funcionarios cada 100 ciudadanos, en América latina era casi
la mitad, 3,88. En la Argentina eran sólo 4,9, en Brasil 3,3, en México 4,8.
Los ingresos tributarios de los
países de la OCDE duplicaban proporcionalmente a los de América latina.
En México, el Estado, que
representaba en 1988 sólo el 20,4% del Producto Bruto, redujo su participación
en 1999 a 13,4 por ciento.
Entre 1982 y 1993 el número de
empresas públicas pasó de 1.155 a 213. Entre 1990 y 1998 las privatizaciones
alcanzaron un monto de 154.225 millones de dólares. Abarcaron sectores como
aeropuertos, ferrocarriles, las industrias petrolera y eléctrica, entre otros.
En la Argentina, en los gobiernos
de Menem se implementó el llamado Programa de Reforma Administrativa.
Las privatizaciones abarcaron
áreas fundamentales como el agua, la energía, las comunicaciones, el
transporte, la química, la petroquímica, el acero, los aeropuertos, los caminos
y varios de los bancos de desarrollo. Entre abril de 1990 y diciembre de 1992,
el total del personal civil de la administración nacional se redujo de 670.000
a 364.000. La privatización fue clave en esa reducción, y a ella se sumaron los
programas de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas.
Las privatizaciones en la
Argentina se mencionan con frecuencia como una “best practice” al revés,
por sus graves deficiencias.
Entre ellas, ventas de empresas
sin sanearlas antes para poder recibir mejores precios, subestimaciones fuertes
de los activos, ofrecimiento de condiciones que generaban monopolios cuando un
objetivo central de la privatización era supuestamente estimular la
competencia.
A todo ello se sumaron
pronunciadas debilidades en los organismos reguladores. Evaluándolas, Thwaites
Rey y López concluyen que “las privatizaciones argentinas se hicieron con el
propósito principal de pagar la deuda externa y brindarles oportunidades de
negocios a los grupos de poder económico concentrados”.
Por otra parte, se destruyó el
capital humano del Estado. La desvalorización sistemática de la función pública,
la atmósfera permanente de cortes, los criterios arbitrarios utilizados para
realizarlos, la reducción del tema con frecuencia a una cuestión de ahorros
presupuestarios crearon un clima en que “activos intangibles” como las
expectativas de carrera, el orgullo por el trabajo desempeñado, la lealtad con
la organización, y la idea de servicio a la comunidad fueron fuertemente
dañados.
El aparato público
latinoamericano que presentaba agudos problemas a inicios de los ’80, fue
objeto durante esa década y la siguiente de un verdadero “vaciamiento”.
Uno de los impactos mayores de la
ola privatizadora y antiestatal, que penetró fuertemente en la población, es
que la idea misma del Estado como representante de la acción colectiva de la
sociedad, y de la función pública como un trabajo relevante, fue profundamente
deteriorada. En pleno apogeo de la ola reformista, Guillermo O’Donnelll caracterizó muy bien las implicancias de fondo
de la misma: “...los intentos actuales de
reducir el tamaño y los déficit del ‘Estado como burocracia’ también están
destruyendo el ‘Estado como ley’ y la legitimación ideológica del Estado”.
Rediseñando
el Estado.
Gobiernos con un mandato de
cambios económicos y sociales profundos, y con todo el interés en llevarlos
adelante, como los de Argentina, Brasil, Uruguay, Ecuador y otros países de
UNASUR, se encontraron con la necesidad imperiosa de reconstruir el Estado para
poder llevar sus intenciones a la realidad.
El Estado reaparece en este nuevo
contexto político como un actor imprescindible para promover e impulsar los
cambios. Se requiere para ello un rediseño integral. El mandato emergente va en
la dirección de un Estado activo, asociado estrechamente con la sociedad civil,
potenciador de la acción productiva de las pequeñas y medianas empresas,
fuertemente centrado en lo social, descentralizado, transparente, sujeto al
control social, de alta eficiencia gerencial, y apoyado en un servicio civil
profesionalizado basado en el mérito. Asimismo se aspira que sea un Estado
abierto a la participación ciudadana.
A partir de ese mandato, hay en
diversos países del continente una nueva generación de reformas del Estado, que
lo están reformulando.
Algunas de las principales:
Fortalecimiento
de las políticas sociales.
Los nuevos gobiernos colocaron al
tema de enfrentar la pobreza en el centro de las prioridades del Estado y la
sociedad, y lo plantearon desde un enfoque de derechos. No son dádivas, sino
devolución de derechos conculcados. Es pasar de la idea de que la pobreza es un
problema individual a la de que es una responsabilidad nacional.
Lula generó el Programa Hambre
Cero destinado a los 44 millones de personas con hambre en el Brasil. Acentuó
que el tema del hambre no era una cuestión solamente de salud, sino ante todo
una “cuestión política” que debía comprometer a todos. Después creó Bolsa
Familia, protegiendo a 52 millones de personas. Recibió 0,7% del Producto Bruto
de ese país.
Dilma Rousseff tiene como
programa estrella de su gestión a “Brasil sin Miseria”, que se propone sacar de
la pobreza extrema en tres años a los 16 millones de personas en esta
situación. Es una inversión de 4.000 millones de dólares anuales. Con tres
ejes: inclusión económica, ingreso mínimo garantizado, y acceso a servicios
públicos.
Néstor Kirchner subrayó que programas
como Jefas y Jefes de Hogar –que protegió a 1.700.000 familias– no era darles
asistencia, sino “devolverles un derecho”. Cristina Fernández de Kirchner creó
el mayor programa social de la historia argentina, la Asignación Universal por
Hijo, dirigido a los cuatro millones de niños pobres. Implica que el Estado se
hace responsable, se asocia a sus familias para que puedan estudiar y
desarrollarse, invirtiendo una suma inédita a nivel internacional, cerca del
1,2% del Producto Bruto. Se lo reforzó con un programa de apoyo a las mujeres
pobres embarazadas.
Los programas no se concentraron
en los centros urbanos sino que fueron llevados a toda la extensión
territorial.
Se diseñaron sobre bases de total
transparencia, información permanente a la comunidad, y apertura a su control
por la misma.
Universalización
de servicios públicos básicos.
La nueva generación de políticas
públicas trata de asegurar el acceso a servicios básicos a la totalidad de la
población, yendo más allá de los abordajes focalizados.
Para ello ha aumentado
sustancialmente la inversión de recursos en salud y educación, políticas para
mejorar la infraestructura en las áreas más deprimidas y otras semejantes.
Son típicos del nuevo tipo de
programas masivos los realizados con gran suceso en el Brasil para asegurar los
medicamentos necesarios sin costo alguno a toda la población con sida, y en la
Argentina el programa “Remediar” que entrega sin costo medicamentos genéricos
esenciales a familias carenciadas en los centros de atención primaria de salud.
En ambos están en curso asimismo
activos programas para superar inequidades en educación. En Brasil, con énfasis
en mejorar la escolaridad de la población afroamericana. En la Argentina, la
inversión en educación creció al 6,49% del Producto Bruto, la mayor de la
región, en la que el promedio es del 4%. Entre otras iniciativas, el Ministerio
de Educación entrega a todos los hogares con pocos recursos los libros de texto
necesarios para el año lectivo.
En Uruguay, la política de
universalización del acceso a Internet alcanzó ya en el 2008 la meta de un
computador por estudiante y el acceso a banda ancha en escuelas básicas es el
100 por ciento.
Apoyo a la
producción nacional.
El Estado está promoviendo
activamente la generación de trabajos, apoyando a las empresas para movilizar
su capacidad productiva, fortaleciendo particularmente la pequeña y mediana
empresa, promoviendo nuevos mercados para exportaciones, y procurando facilitar
el acceso al crédito y a tecnologías.
Ello se ha plasmado entre otros
en programas como “Empleo primero” en Brasil destinado a garantizar a los
jóvenes un primer trabajo, “Manos a la obra” en la Argentina que apoya la
creación de un área de Economía Social con pequeños productores, la generación
de un amplísimo programa de obras públicas con cooperativas de trabajo en la
Argentina, la creación de un vigoroso sector de economía social en Ecuador y
varios países de la UNASUR, y otros similares.
Refuerzo de
la capacidad de regulación.
El Estado se ha propuesto en la
nueva etapa fortalecer las agencias reguladoras, favorecer su independencia, y
renegociar bajo nuevas condiciones los contratos de privatización.
Ello engloba innovaciones
organizacionales que van desde la reasunción de ciertos servicios en los que
existía un importante incumplimiento de las condiciones acordadas con las
empresas privatizadoras como el caso del Correo en la Argentina que volvió a
ser público, hasta la reestatización de YPF.
Hacia un
servicio civil profesionalizado.
Se necesita conformar una carrera
pública estable y meritocrática. En varios países se están refortaleciendo los
Institutos de Administración Pública o instituciones similares destinadas a
apuntalar la instrumentación del servicio civil, y apoyar reformas que aumenten
la capacidad de gestión del Estado. Habían sido un blanco preferido de las
reformas vaciadoras.
Se ha comenzado a potenciar la
capacitación de servidores públicos. Comienza de nuevo a haber una apuesta a
los “activos intangibles” del Estado, la profesionalidad, la preparación, y el
compromiso de sus funcionarios con el servicio público, y una acción
sistemática para rejerarquizar la función pública.
Una
prioridad para la UNASUR.
Hay una gran demanda social en la
región por “más Estado”, pero de una mejor calidad.
No se aspira a un retorno al
Estado de los ’60, sino a construir un Estado eficiente, participativo, y
equitativo. El autor lo ha llamado en algunas de sus obras “un Estado
inteligente”.
Frente al argumento de que
“cuidado” con el crecimiento del Estado en la región, vale la pena ver las
estadísticas recientes. Según un informe de CEPAL y OCDE sobre el Estado
(diciembre 2011), “el gasto público como porcentaje del producto bruto interno
muestra un rezago de la región con respecto a los países de la OCDE. A pesar de
que el gasto público ha aumentado, aún las diferencias son sustanciales, e
incluso se han ampliado en los últimos años”. El empleo público representa la
mitad del tamaño que tiene en los países de la OCDE.
La región está también muy atrás
en el proceso de descentralización. Ha habido avances importantes en transferir
poderes y competencias a las regiones, y municipios, pero el gasto municipal es
sólo el 9,5% del Producto Bruto. En la OCDE es el 20,6 por ciento.
Entre las reformas pendientes se
halla la necesidad de un nuevo pacto fiscal, a favor del desarrollo y la gente.
En los países de la OCDE la carga
tributaria se estima en el 34,8% del Producto Bruto (2008), en América latina
en un promedio del 20,6%, un 40% menor. Por otra parte, mientras que en los
primeros las principales fuentes fiscales son los impuestos directos al
patrimonio y los ingresos, los que más afectan a los que tienen más, en América
latina son los indirectos, que impactan a toda la población. El sistema es
marcadamente más regresivo.
No son América latina y la UNASUR
los que tienen hoy que mirar a una Europa y a los sectores en Estados Unidos
que dicen haber descubierto que hay que recortar drásticamente el Estado,
inventando pretextos para hacerlo. Es al revés. Ya se hizo en América latina.
“Menem lo hizo”, así como previamente la dictadura militar genocida, y al mismo
tiempo Salinas en México, y otros, y los resultados están a la vista.
El Estado es, en una democracia,
la acción colectiva potenciada. Tiene funciones irremplazables en la UNASUR
como, entre otras, la mejora de la equidad, el desarrollo de las energías
productivas de la población, la potenciación de la inclusión, dar acceso a
todos a salud y educación, motores del empoderamiento productivo laboral y
ciudadano, el apoyo a la investigación científica y tecnológica, el cuidado del
medio ambiente, la promoción de la cultura, el rescate de la memoria, la
protección irrestricta de los derechos humanos, y de la democracia misma.
Prescindir de él es renunciar a
la acción colectiva. Es casi suicida hacerlo en el mundo actual, pero favorece
los intereses de aquellos a los que no les conviene que la sociedad se organice
para regular, combatir las desigualdades, y dar voz y poder real a las grandes
mayorías.
Construir el Estado necesario en
la UNASUR es uno de los mayores desafíos históricos que enfrenta la región e
incidirá decisivamente en su futuro.
Se deben desarrollar activamente las sinergias y
los modelos de cooperación e integración posibles entre los países de la UNASUR, para
avanzar juntos en esta dirección.
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(*) Bernardo
Kliksberg: Gran
Maestro de la UBA. Asesor especial de la ONU. Presidente de la Red
Latinoamericana de Universidades por el Emprendedurismo social.
Nota publicada en la Revista del Plan Fénix "Voces" Nº 19, octubre 2012
Nota publicada en la Revista del Plan Fénix "Voces" Nº 19, octubre 2012
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