Una de las formas más utilizadas para descarrilar las
propuestas en la ONU es eternizar los procesos a través de la burocracia, la
ambigüedad en los textos, los cuestionamientos del procedimiento utilizado y
las diferentes formas de interpretar las resoluciones. Las potencias económicas
y las corporaciones no han hecho más que empezar su estrategia de bloqueo. El
mismo informe aprobado tiene varias interpretaciones.
Según Alejandro
Teitelbaum, jurista que ha trabajado durante varias décadas en Naciones Unidas, hay razones para
preocuparse por el futuro del proceso: en las conclusiones de este informe se
recomienda un cuarto periodo de sesiones, mientras en anteriores informes se
convocaba directamente a la siguiente sesión. A su vez, el documento plantea
consultas informales a las partes interesadas sobre “el camino a seguir para la elaboración de un instrumento jurídicamente
vinculante”. Eso le recuerda a Teitelbaum cómo se diluyó el proyecto de
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, presentado en 1990. En vez de aprobar el proyecto de Protocolo,
lo que hizo el Comité del Pacto fue nombrar a un relator especial. Tras 19 años
de debates, se aprobó un Protocolo muy diluido y claramente insuficiente.
Es lo que puede ocurrir en las próximas reuniones del
Consejo de Derechos Humanos, que tendrán lugar en marzo y junio del presente
año. El cuestionamiento del grupo de trabajo puede ser esta vez más eficaz
porque ha habido un cambio en la composición de ese organismo. Ahora, la
mayoría de los Estados que han entrado a ocupar un asiento permanente en el
Consejo hasta 2020, incluido España, son hostiles al instrumento vinculante.
Así, parece probable que los países alineados con la UE y EEUU presenten
resoluciones para hacer caer este proceso de creación de normas que obliguen a
las transnacionales a cumplir los derechos humanos.
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Asamblea de las Naciones Unidas, han tratado en forma exclusiva, este aspecto en relación a las Corporaciones Transnacionales, la Defensa y Protección de los Derechos Humanos.
***
REGULAR LAS EMPRESAS, PARA DEFENDEDR LOS DERECHOS HUMANOS: UN DESAFÍO
GLOBAL.
*****
Erika
González, Juan Hernández y Pedro Ramiro.
Revista
Pueblos.
Sábado
10 de marzo del 2018.
Las voces de activistas y comunidades afectadas por
los impactos de las empresas transnacionales se volvieron a expresar en octubre
del pasado año en la sede de Naciones Unidas en Ginebra. Era la tercera sesión
del grupo de trabajo intergubernamental que tiene el mandato de crear normas
que obliguen a las compañías multinacionales a respetar los derechos humanos.
Joércio Pires
da Silva, habitante de un quilombola, territorio ancestral de las comunidades
afrodescendientes de Brasil, era una
de estas voces. Afirmaba que la mayor parte de las comunidades que habitan los
quilombolas sufren actualmente violaciones continuas de los derechos humanos
por parte de las empresas transnacionales. Como él, numerosas personas
procedentes de todos los continentes constataban, a través de sus testimonios,
la ausencia de mecanismos eficaces que frenen los impactos de las grandes
corporaciones, y reclamaban la necesidad y la urgencia de aprobar un
instrumento jurídico de estas características en el ámbito internacional.
El control sobre las transnacionales en Naciones
Unidas
El grupo de trabajo intergubernamental de control
sobre las transnacionales de Naciones Unidas tiene su origen en una resolución
aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 2014. Hasta ese momento,
la lógica de la voluntariedad y la responsabilidad social corporativa había
prevalecido, aunque en los últimos cuarenta años no ha dejado de haber
propuestas para que este organismo apruebe normas internacionales de carácter
vinculante para las grandes corporaciones.
El primer intento se presentó en la década de los
setenta, con el encargo de elaborar un código de conducta obligatorio para
estas compañías y la creación de instancias que tenían por objeto el
seguimiento de sus actividades. Veinte años después no había ni código ni
instancias. Todo fue desmantelado por las presiones y la oposición de las
potencias económicas y los lobbies empresariales como la Cámara Internacional
de Comercio y la Organización Internacional de Empleadores. En su lugar, la ONU
creó el Global Compact, basado en códigos voluntarios de conducta.
A principios del siglo XXI, en la Subcomisión de
Promoción y Protección de los Derechos Humanos se planteó una nueva tentativa
de superación de la voluntariedad, basada en un proyecto de normas sobre
multinacionales y derechos humanos. Su recorrido fue el mismo que en las
anteriores décadas: la oposición de las grandes patronales, Estados Unidos y la
UE, dio como resultado que esta iniciativa se metiera en un cajón. Al mismo
tiempo, se aprobaron los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos
en 2012. De ellos no se deriva ninguna nueva obligación jurídica. Pero dos años
después, este mismo órgano aprobó la resolución que permitía avanzar hacia un
instrumento vinculante.
¿Cómo fue posible que el Consejo cambiara tan
rápidamente de orientación? Uno de los factores que influyeron en la decisión
fue una alteración en la correlación de fuerzas al interior de este órgano de
Naciones Unidas. Como su composición va rotando, en 2014 había una presencia
mayoritaria de países que ven necesario incrementar el control sobre las
empresas transnacionales y los derechos humanos. Entre ellos, quienes
encabezaban la propuesta: Ecuador y Sudáfrica.
Además, la Alianza por el Tratado, una amplia articulación
de más de 1.000 organizaciones sociales y de derechos humanos de todo el mundo,
estaba desarrollando una intensa actividad de incidencia a favor de la
resolución. El mismo representante de Ecuador reconoció entonces que “nada de
esto hubiera sido posible sin el apoyo de las organizaciones de la sociedad
civil”.
Tras aprobarse la resolución sobre el instrumento
vinculante, volvieron a escenificarse las conocidas posiciones de los países
centrales y las empresas transnacionales. Estados Unidos no reconoció la
votación y dijo que no asumiría el resultado que tuviera el proceso.
Por su parte, la UE sí decidió participar y ha estado
en las tres sesiones de trabajo realizadas hasta ahora. Eso sí, lejos de
contribuir al objetivo del mandato, se ha empleado a fondo para bloquearlo a
través de la imposición de cuestiones que desvirtúan y enmarañan los debates.
Aunque el objetivo de la resolución es elaborar un instrumento vinculante,
continuamente se desacredita este debate y se intenta imponer los Principios
Rectores como única propuesta legítima de la ONU. Se afirma que un mayor
control sobre las grandes corporaciones es discriminatorio frente al resto de
empresas.
¿Cómo
continúa el grupo de trabajo intergubernamental?
La sombra del bloqueo definitivo acompañó toda la
tercera sesión celebrada del 23 al 27 de octubre de 2017. Llegó a su momento de
mayor alcance el último día, cuando se debía aprobar un informe que recogía las
conclusiones de los debates y establecía los siguientes pasos a dar. Los países
de la UE no dejaron de mostrar su oposición al mandato del grupo hasta el
último minuto. De hecho, cuando el presidente del grupo de trabajo golpeó su
mazo para expresar la aprobación por consenso del informe, el representante de
la UE estaba levantando su tarjeta para seguir interponiendo trabas. Vaciló
unos minutos, tras la incorporación de una propuesta suya, y el intervalo fue
aprovechado por el presidente para cerrar la sesión con la mirada puesta en
2018.
“Es una victoria para quienes defendemos el proceso
encaminado a un tratado”, decía la
campaña global Desmantelemos el poder corporativo en un comunicado. Celebraba
que se había superado un momento crítico y veía la oportunidad de centrar la
atención en lo más importante, el contenido del futuro tratado. Sin embargo,
mucho nos tememos que el debate que se plantea ahora va a girar en torno a la
burocracia y los largos procedimientos que han caracterizado este tipo de
procesos en Naciones Unidas. No se puede ignorar qué ha ocurrido en anteriores
ocasiones cuando se ha tratado de controlar a las grandes corporaciones.
Tampoco la actual relación de poder, que favorece de forma dominante a las
elites político-económicas.
Una de las formas más utilizadas para descarrilar las
propuestas en la ONU es eternizar los procesos a través de la burocracia, la
ambigüedad en los textos, los cuestionamientos del procedimiento utilizado y
las diferentes formas de interpretar las resoluciones. Las potencias económicas
y las corporaciones no han hecho más que empezar su estrategia de bloqueo. El
mismo informe aprobado tiene varias interpretaciones.
Según Alejandro
Teitelbaum, jurista que ha trabajado durante varias décadas en Naciones Unidas, hay razones para
preocuparse por el futuro del proceso: en las conclusiones de este informe se
recomienda un cuarto periodo de sesiones, mientras en anteriores informes se
convocaba directamente a la siguiente sesión. A su vez, el documento plantea
consultas informales a las partes interesadas sobre “el camino a seguir para la elaboración de un instrumento jurídicamente
vinculante”. Eso le recuerda a Teitelbaum cómo se diluyó el proyecto de
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, presentado en 1990. En vez de aprobar el proyecto de Protocolo,
lo que hizo el Comité del Pacto fue nombrar a un relator especial. Tras 19 años
de debates, se aprobó un Protocolo muy diluido y claramente insuficiente.
Es lo que puede ocurrir en las próximas reuniones del
Consejo de Derechos Humanos, que tendrán lugar en marzo y junio del presente
año. El cuestionamiento del grupo de trabajo puede ser esta vez más eficaz
porque ha habido un cambio en la composición de ese organismo. Ahora, la
mayoría de los Estados que han entrado a ocupar un asiento permanente en el
Consejo hasta 2020, incluido España, son hostiles al instrumento vinculante.
Así, parece probable que los países alineados con la UE y EEUU presenten
resoluciones para hacer caer este proceso de creación de normas que obliguen a
las transnacionales a cumplir los derechos humanos.
¿Qué hacer?
Las organizaciones sociales que han venido trabajando
para la aprobación de esta normativa internacional vinculante siguen apostando
por ella, incluso en un escenario que se torna cada vez más adverso. Pero
parece prioritario reflexionar sobre las estrategias a seguir para no perderse
en procesos largos y burocráticos, así como para no generar falsas expectativas
y, a la vez, poder fortalecer la capacidad de denuncia, movilización e
incidencia.
Lo primero es valorar el espacio que se da a las
Naciones Unidas en las campañas contra el poder corporativo. No puede ser
central, sino una herramienta más de trabajo. El objetivo de este planteamiento
es evitar que la acción social y política de los colectivos y movimientos en
resistencia quede condicionada a los tiempos del Consejo de Derechos Humanos.
La apuesta, entonces, puede dirigirse a seguir
potenciando lógicas contra-hegemónicas en lo local, regional, nacional y global.
Algunos buenos ejemplos en este sentido son las alianzas frente a los acuerdos
y tratados de comercio e inversiones, frente a las privatizaciones y por la
remunicipalización de servicios públicos, el apoyo a la huelga global de las
mujeres y la lucha contra la Organización Mundial del Comercio. Todo ello, sin
renunciar a la aprobación de normas internacionales de carácter obligatorio.
En el plano jurídico la propuesta se sostiene en tres
claves. Primero, fortalecer la idea de un Derecho Internacional desde abajo, un
uso alternativo del Derecho construido por organizaciones y redes sociales,
comunidades afectadas por las transnacionales y sectores críticos de la
academia. Segundo, poner límites al enriquecimiento de las élites económicas a
través de un nuevo acuerdo internacional que deje fuera de la acumulación del
capital a los derechos humanos, medioambientales y laborales. Y, tercero,
invertir la pirámide jurídica internacional, es decir, crear un marco normativo
que exprese claramente que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos es jerárquicamente
superior a las normas de comercio e inversiones.
Estas ideas fuerza pueden plasmarse en campañas y
demandas para la incorporación de cláusulas socio-ambientales en la contratación
pública de las administraciones locales y regionales, como primer criterio de
selección. También en el trabajo dentro de los plenos municipales y parlamentos
autonómicos para llevar adelante declaraciones institucionales y mociones a
favor de este tipo de normas.
Se puede seguir la senda iniciada por las
organizaciones sociales que en Catalunya
consiguieron introducir el debate y dar los primeros pasos para crear un centro
público con el objetivo de vigilar la actividad internacional de las empresas
con sede en su territorio.
Una instancia así, que además asegure la participación
social, es un buen primer paso. El siguiente puede ser la presión para la
completa transformación de las políticas autonómicas y estatales de
internacionalización de la empresa, con situar los derechos humanos el marco de
actuación económica internacional, la eliminación de medidas que vayan en su
contra, la exclusión de compañías que hayan vulnerado derechos humanos de los
incentivos previstas y ampliar la participación en este ámbito a entidades
sociales y sindicales.
Fortalecer el discurso y crear leyes.
El contexto en Naciones Unidas puede favorecer la
creación de leyes nacionales sobre el control de las grandes corporaciones y el
cumplimiento de las obligaciones extraterritoriales de los Estados. El debate
sobre la necesidad de avanzar hacia normas vinculantes ha dejado de ser una
cuestión exclusiva de organizaciones sociales y de derechos humanos: ahora ha
vuelto a estar en el centro de la agenda internacional y, por lo tanto, la
propuesta de replicar este proceso en la escala estatal puede tener una entrada
más fácil en los parlamentos nacionales.
El ejemplo de Francia y su ley de debida diligencia de
las empresas transnacionales en su cadena de suministro puede servir de
aprendizaje. El proceso de elaboración de esta ley duró varios años hasta que
aprobada en 2017 y, tras numerosas negociaciones para impedir su bloqueo, la
ley resultante ha quedado muy diluida en sus exigencias y no tiene mecanismos
de sanción ante su incumplimiento.
Por lo tanto, el estudio de este proceso puede ayudar
a identificar y definir estrategias ante las barreras políticas y jurídicas que
van a interponerse en la creación de una normativa estatal más exigente. Hay
que contemplar, en función de cómo evolucione la tramitación de una ley de este
tipo, que es mejor no aprobar una mala norma a tener una que pueda cercenar las
posibilidades a futuro de conseguir un resultado más ambicioso.
En el ámbito internacional es imprescindible
contrarrestar el discurso empresarial e institucional que limita la
responsabilidad empresarial a la voluntariedad de los Principios Rectores. Por
ejemplo, señalando la ausencia de mecanismos e instancias de control en los
planes nacionales sobre empresas y derechos humanos que se están aprobando en
la UE y en diversos países de América Latina.
Estos planes, basados en los Principios Rectores,
tienen como medidas centrales para el sector empresarial los incentivos y la
sensibilización. Así ocurre con el Plan de Acción Nacional de Empresas y
Derechos Humanos aprobado por el gobierno español en 2017. Como se dice al
inicio del documento, el Plan “contribuye
a fortalecer la ventaja competitiva de las empresas españolas en el mercado
global”. Su aprobación, además, se ha caracterizado por el secretismo y su
contenido consolida la lógica de la autorregulación.
¿Cómo seguir en Naciones Unidas?
La campaña global Desmantelemos el poder corporativo
ha venido acompañando el grupo de trabajo intergubernamental de Naciones
Unidas, poniendo sobre la mesa diferentes propuestas para avanzar hacia el
tratado vinculante. Desarrolló seis principios fundamentales que deben ser una
guía para este tratado. Entre ellos están las obligaciones de las
corporaciones, los Estados y las Instituciones Económico Financieras
Internacionales, así como las instancias y los mecanismos necesarios para
hacerles cumplir con su responsabilidad.
A partir de estas premisas elaboró su propuesta de
Tratado sobre empresas transnacionales y derechos humanos, que recoge la
participación de numerosos movimientos, colectivos y especialistas. Es un
reflejo del derecho creado desde abajo, desde las luchas y resistencias de las
comunidades. Queda por delante toda una tarea de divulgación del texto de forma
pedagógica y cercana a las bases de los movimientos sociales y comunidades.
Hasta el momento de la negociación de un tratado al
uso en las Naciones Unidas, la campaña global se puede mover con documentos y
propuestas alternativas con textos contundentes, claros, precisos y con
ideas-fuerza muy nítidas al margen de la lógica voluntaria. Cuanto más
detallado y complejo jurídicamente sea el texto que proponen más se exponen a
las críticas, a los procedimientos opacos y a las interpretaciones muy formales
y restrictivas y, además, vinculadas al poder corporativo del Derecho
Internacional.
El inicio de la negociación marca el momento en el que
la colaboración de juristas especializados en diferentes ramas del Derecho
puede ser clave para la traducción al lenguaje jurídico de sus propuestas. Esa
traducción podrá consistir en la adaptación de las mismas al derecho
internacional existente, en la búsqueda de grietas del mismo para forzar
interpretaciones favorables o en apostar por modificaciones normativas de
carácter contra-hegemónico.
En este tipo de negociaciones hay que cuestionar el
consejo del “realismo”. Se orienta
especialmente a las organizaciones sociales en sus reclamaciones a que sean
pragmáticas y tengan “altura de miras”
si quieren llegar a algún acuerdo. El problema es que la idea de realismo de
movimientos y comunidades no es la misma que tienen los gobiernos de los países
centrales y las empresas transnacionales. El realismo del que hablan se basa en
una negociación asimétrica que suele terminar en resultados vacíos y poco
precisos. Se
necesita un tratado con contenidos, no un tratado a cualquier precio.
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